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　　關于建立科學發(fā)展評價考核體系的調研報告（摘要）

　　羅 志 軍

　　 

　　建立科學發(fā)展評價考核體系，是江蘇貫徹落實科學發(fā)展觀的基礎性、關鍵性戰(zhàn)略舉措。根據省委學習實踐科學發(fā)展觀試點活動的安排，“建立科學發(fā)展評價考核體系”課題由我和李小敏同志負責。4月初以來，我們帶領由省政府辦公廳、發(fā)改委、統(tǒng)計局、政府研究室和社科院等部門同志組成的課題組，深入開展調查研究，廣泛收集有關信息，在認真學習、綜合分析、比較借鑒、反復研討、精心測算的基礎上，于7月中旬形成了建立科學發(fā)展評價考核體系的意見，并為省委、省政府采納吸收?，F將調研情況摘要報告如下：

　　一、建立科學發(fā)展評價考核體系的重要意義

　　胡錦濤總書記強調指出，樹立和落實科學發(fā)展觀，必須堅持理論和實際相結合，因地制宜、因時制宜地把科學發(fā)展觀的要求貫穿于各方面的工作。建立科學發(fā)展評價考核體系，對于把總書記指示精神落到實處，把科學發(fā)展觀的要求具體化，把全省各方面發(fā)展積極性有效引導到科學發(fā)展的軌道上來，推進江蘇在新的起點上率先發(fā)展、科學發(fā)展、和諧發(fā)展具有重大的現實意義。

　?。ㄒ唬┙⒖茖W發(fā)展評價考核體系，是江蘇自覺實踐科學發(fā)展觀的重大舉措。科學發(fā)展觀是馬克思主義中國化的最新理論成果，是我國經濟社會發(fā)展的重要指導方針，是發(fā)展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想。胡錦濤總書記殷切希望江蘇在科學發(fā)展的道路上邁出更加堅實的步伐，繼續(xù)當好深化改革開放的排頭兵，把江蘇的明天建設得更加美好。中央在全黨開展深入學習實踐科學發(fā)展觀活動，決定把江蘇作為東部沿海地區(qū)試點省份，這是中央對江蘇的充分信任，也是江蘇實現科學發(fā)展的重大機遇。江蘇要落實胡錦濤總書記的最新要求，完成中央交給的光榮任務，在新一輪科學發(fā)展中繼續(xù)走在前列，必須在實踐科學發(fā)展觀上率先闖出一條新路。建立科學發(fā)展評價考核體系，就是要根據科學發(fā)展觀的內涵和要求，針對江蘇發(fā)展的新階段、新形勢、新情況，提出導向鮮明的評價考核指標體系和考評辦法，引導各地加快轉變發(fā)展方式，在科學發(fā)展道路上邁出新步伐，取得新成效，創(chuàng)造新經驗。

　?。ǘ┙⒖茖W發(fā)展評價考核體系，是解決不適應不符合科學發(fā)展問題的重要途徑。中央提出樹立和落實科學發(fā)展觀以來，我省認識不斷深化、實踐逐步深入、效果日益顯現。但從調查情況看，江蘇在經濟社會發(fā)展過程中也存在一些影響和制約科學發(fā)展的突出問題。主要表現在：經濟結構性矛盾依然比較突出，工業(yè)結構偏重、服務業(yè)比重偏低、自主創(chuàng)新能力不夠強、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題尚未根本解決；經濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾更加明顯，經濟增長方式粗放、能源排放偏高、發(fā)展代價較大的狀況尚未根本扭轉；農業(yè)持續(xù)增效和農民持續(xù)增收的基礎不夠穩(wěn)固，高效外向型農業(yè)比重還不夠高、規(guī)模還不夠大、帶動能力還不夠強；涉及群眾切身利益的一些突出問題尚未有效解決，群眾在醫(yī)療、住房、市場物價、食品藥品安全等方面還有許多新期待。運用現成經驗很難破解這些矛盾問題，沿襲現有模式很難實現“兩個率先”目標。必須開闊視野，大膽探索，尋求新的發(fā)展路徑。建立科學發(fā)展評價考核體系，就是要以解放思想為先導，轉變發(fā)展理念，理清發(fā)展思路，破解發(fā)展難題，探索出一條具有江蘇特色的科學發(fā)展新路子。

　　（三）建立科學發(fā)展評價考核體系，是廣大干部群眾的普遍期盼。根據學習活動安排，我們帶領課題組同志廣泛征求各方面對省委、省政府貫徹落實科學發(fā)展觀的意見和建議。廣大干部群眾普遍反映，我省科學發(fā)展的評價考核體系還不夠健全。不少同志指出，現行經濟社會發(fā)展評價指標主要考慮GDP、經濟增長速度和財政收入等，尚未真正把環(huán)境成本、資源成本等因素考慮在內，不能很好地引導干部走科學發(fā)展之路。他們建議抓緊建立科學發(fā)展評價考核體系，形成正確的導向，使各級干部牢固樹立正確的政績觀，確保真正踐行科學發(fā)展觀。新的評價考評體系要科學合理，切合實際，全面反映科學發(fā)展觀的內涵和要求，并根據發(fā)達地區(qū)和后發(fā)地區(qū)的差異，確定相應的考評標準?；鶎雍腿罕姷囊庖娛刮覀兩钋懈惺艿剑⒖茖W發(fā)展評價考核體系，既非常重要，也十分緊迫；既是落實科學發(fā)展觀的內在要求，也是人民群眾的熱切期盼。

　?。ㄋ模┙⒖茖W發(fā)展評價考核體系，是加快建立有利于科學發(fā)展體制機制的有力抓手。構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發(fā)展的體制機制，是這次學習實踐科學發(fā)展觀活動的重要目標之一。黨的十六大以來，我省已在全國率先建立了小康指標體系，在此基礎上建立科學發(fā)展評價考核體系，可以使黨的十七大精神得到更好的貫徹落實，可以使有利于科學發(fā)展的體制機制更加健全完善?？茖W發(fā)展評價考核體系與小康指標既有聯系，也有區(qū)別。小康指標是我省推進全面建設小康社會的重要評價標準；科學發(fā)展評價考核體系是按照科學發(fā)展觀要求，對小康目標的進一步發(fā)展和延伸。小康指標是一種目標考核，重點是對發(fā)展水平的評價；科學發(fā)展評價考核體系是一種導向考核，重點是對發(fā)展過程的評價。實現全面小康、基本現代化是未來的發(fā)展目標，科學發(fā)展評價考核體系是對實現目標過程科學性的動態(tài)評判。建立科學發(fā)展評價考核體系，并與全面小康指標體系銜接起來，必將有效地促進發(fā)展道路和發(fā)展目標的和諧統(tǒng)一，為“推動科學發(fā)展、建設美好江蘇”提供有力保障。

　　二、國內外有關發(fā)展評價體系基本情況

　?。ㄒ唬﹪庥嘘P發(fā)展評價體系的研究成果

　　國際上有關發(fā)展的評價指標很多，我們建立科學發(fā)展評價考核體系可以借鑒的主要有三類：

　　1、可持續(xù)發(fā)展指標。聯合國于1996年建立了一套可持續(xù)發(fā)展指標用于幫助各國制定可持續(xù)發(fā)展政策。該指標體系包括社會、環(huán)境、經濟、制度四個方面，其中社會指標涉及平等、健康、教育、住房、安全、人口，環(huán)境指標涉及大氣、土地、海洋和海岸、淡水、生物多樣性，經濟指標涉及經濟結構、消耗和生產模式，制度指標涉及制度框架、制度能力。英國于1996年發(fā)布了國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，成為全球首家公布全套可持續(xù)發(fā)展指標的國家，提出了以“保障未來”為主題的國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略更側重國際和社會角度的綜合目標，更重視環(huán)境極限原則，更注重實效，同時重視人民福利。并由此形成了68個指標構成的可持續(xù)發(fā)展指標體系。其中20個主體指標，反映了對可持續(xù)發(fā)展有重要影響的一些優(yōu)先和關鍵領域，如溫室氣體排放、資源利用、河流質量、參加社區(qū)活動積極性、事業(yè)家庭、健康、社會公平等，其他48個指標是配合20個主體指標的進展監(jiān)測指標。

　　2、社會發(fā)展指標。在2000年9月舉行的聯合國千年峰會上，189個國家的元首和政府領導人就《千年宣言》達成了歷史性一致，提出了8項“千年發(fā)展目標”以及相關的18項具體目標和48項指數。這些目標涉及社會公平（反貧困、教育平等、性別平等）、生命健康、環(huán)境保護及全球合作等，現在已成為國際社會衡量發(fā)展進度的重要標準。

　　3、區(qū)域競爭力指標。瑞士洛桑國際管理學院建立的國際競爭力指標體系，可以考察一個國家或地區(qū)為企業(yè)和產業(yè)競爭力的提升所提供的良好的經濟與制度環(huán)境的能力。該指標體系涵蓋了國內競爭力、國際化、政府管理、金融體系、基礎設施、企業(yè)管理、科學技術、國民素質八大類300個指標。該指標體系由經濟運行、政府效率、企業(yè)效率和基礎設施4個競爭要素組成，指標分為3類：一是128項統(tǒng)計指標，又稱硬指標，其數據由各國際組織機構和各參評經濟體合作機構等提供；二是113項調查指標，又稱軟指標，其數據來自瑞士洛桑國際管理學院的年度問卷調查結果；三是73項背景指標，其數據來源與統(tǒng)計指標相同，背景指標僅作為排名結果的參考背景資料，不進入競爭力排名計算。

　　總體而言，這些國際通用發(fā)展指標體系覆蓋面廣，邏輯性、科學性較強，體系設計偏重反映動態(tài)發(fā)展變化的相對指標，較少采用規(guī)?？偭康冉^對指標。其關注的領域及構造指標框架的思路有值得我們借鑒之處。但指標設計過于細化，許多指標是描述性的而不是操作性的。同時，這些指標體系基本上是從發(fā)達國家的發(fā)展階段出發(fā)，指標設計偏重于生態(tài)、環(huán)境及生命健康、疾病控制方面，而對于發(fā)展中國家至關重要的經濟發(fā)展及社會公平、社會保障等問題的指標明顯偏少。

　　（二）國內建立和實施科學發(fā)展評價體系的最新動態(tài)

　　目前，以科學發(fā)展為導向的綜合評價體系研究國內還處于起步階段，學術界對此進行了一些有益的探索。較有代表性的有：

　　1、中國社科院提出的“中國城市科學發(fā)展綜合評價指標體系”。該指標體系包含發(fā)展指數、協(xié)調指數和支撐能力指數三項一級指標。其中，發(fā)展指數由經濟發(fā)展水平、社會發(fā)展水平兩個二級指標構成；協(xié)調指數由城鄉(xiāng)協(xié)調、經濟社會協(xié)調、發(fā)展與資源環(huán)境協(xié)調三個二級指標構成；支撐能力指數由基礎設施、環(huán)境條件、科技研發(fā)、體制支撐四個二級指標構成。

　　2、中國人民大學提出的“中國發(fā)展指數”。該指數包括健康指數、教育指數、生活水平指數、社會環(huán)境指數四個單項指數。與以往很多評價指標體系不同，該指數沒有區(qū)域經濟的總量指標，而基本都是體現社會發(fā)達程度和福利狀況的人均指標，突出了重視經濟效率、社會文明程度和人的福利水平的理念。

　　3、專家學者個人提出的科學發(fā)展指標體系。比較有代表性的是西南大學邵騰偉、丁忠民在《科學發(fā)展觀的評價指標體系構建》一文中提出的指標體系；安徽財經大學李敏提出的包括5個一級指標、15個二級指標、67個三級指標的指標體系；等等。

　　在實踐方面，各地政府對科學發(fā)展評價考核體系開展了積極有益的探索，大體可分為三種類型：

　　第一類是綜合型，代表地區(qū)為山東。2007年底，山東省委、省政府頒布并下發(fā)了《關于健全推動科學發(fā)展促進社會和諧考核監(jiān)督體系的意見（試行）》。該考核體系包括經濟發(fā)展、社會發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、民生狀況、政治建設、文化建設、黨的建設和群眾滿意度等8個類別共60項指標。考核實行千分制，其中經濟發(fā)展245分值，社會發(fā)展145分值，可持續(xù)發(fā)展、民生狀況各155分值，政治建設、文化建設、黨的建設各100分值。群眾滿意度不列入總的權重分值，作為考核系數。

　　第二類是與主體功能區(qū)相適應的考核指標體系，代表地區(qū)為北京、廣東。2005年，北京市發(fā)布了《中共北京市委北京市人民政府關于區(qū)縣功能定位及評價指標的指導意見》。該指標體系從經濟發(fā)展、社會和諧、人居環(huán)境三個方面，分別設置了若干項最具代表性和導向性的指標，反映區(qū)縣功能的差異性，進行分類評價。廣東的科學發(fā)展評價指標體系分為經濟發(fā)展、社會發(fā)展、人民生活、生態(tài)環(huán)境四大類。按照不同地區(qū)的功能定位，分為都市經濟區(qū)、優(yōu)化發(fā)展區(qū)、重點發(fā)展區(qū)和有限發(fā)展區(qū)，每類區(qū)域評價指標的四大類指標框架不變，但具體指標的選擇有所側重，較好地體現了分類指導的原則。

　　第三類是目標集中的專項考核指標體系，代表地區(qū)為深圳。2005年，深圳市制訂了《深圳市落實科學發(fā)展觀經濟社會調控指標體系（試行）》。該體系包括宏觀效益、生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新能力、社會和諧四大類，共18個核心指標、41項量化指標。其目標導向是大幅降低資源消耗，提高經濟增長中的科技含量，確保在環(huán)保等方面的公共投入，突出“和諧”和“效益”。

　?。ㄈ┦冉⒖茖W發(fā)展評價體系的探索實踐

　　我省各地普遍建立了目標管理考核體系，有力地促進了經濟和社會發(fā)展。為深入貫徹科學發(fā)展觀，各市結合本地實際，逐步調整發(fā)展重點目標，初步形成各具特色的科學發(fā)展指標體系。

　　南京市建立了“南京市科學發(fā)展評價指標體系”。評價指標體系包括富民主題、經濟主題、社會和制度主題、環(huán)境主題等四個方面，共48項指標。在此基礎上，為凸顯不同區(qū)域發(fā)展的特色，南京市出臺了“關于明確區(qū)縣主導功能及建立評價考核指標體系的若干意見”，將區(qū)縣劃分為“優(yōu)化提升區(qū)域”、“重點開發(fā)區(qū)域”、“生態(tài)保護區(qū)域”三類，在優(yōu)化提升區(qū)域中評價指標強調現代服務產業(yè)結構、人居環(huán)境、發(fā)展效率；在重點開發(fā)區(qū)域中評價指標強調現代工業(yè)產業(yè)結構、發(fā)展速度、節(jié)能減排；在生態(tài)保護區(qū)域中評價指標強調旅游業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境。南京市在各區(qū)域考評體系中強調分值向經濟發(fā)展質量、突出區(qū)縣主導功能、居民生活質量、社會建設等方面傾斜，并引入了第三方問卷評價機制。

　　蘇州市2007年出臺了“落實科學發(fā)展觀工作實績綜合考評辦法”及實施細則，該考評體系分為經濟發(fā)展、結構調整、資源環(huán)境、民生質量四大類，共36個指標。其計分方法是，經濟發(fā)展類和收入類指標根據指標值和指標增速加權計分，其他指標根據每個地區(qū)完成指標的位次情況計算折算系數，再乘以權重得到分值。還規(guī)定了加分方法，對于引進服務業(yè)重大項目（房地產除外），新增馳名商標、中國名牌、上市企業(yè)、國家級省級研究創(chuàng)業(yè)中心等成績給予不同程度加分獎勵。

　　無錫市2006年出臺了《關于體現科學發(fā)展觀要求的市（縣）區(qū)黨政領導班子和主要領導干部工作實績綜合考核評價實施辦法（試行）》，該考核辦法設置了經濟發(fā)展、資源環(huán)境、社會發(fā)展、生活質量四大類30項39個指標，其中12項20個指標為核心指標，其他18項19個指標為補充指標。該考核辦法的實質是考核領導干部踐行科學發(fā)展的水平。

　　其他各市都根據科學發(fā)展觀的要求，對目標管理進行了修改完善，在經濟發(fā)展的同時，增加了社會發(fā)展、人文發(fā)展、精神文明、生態(tài)文明等方面的指標。我省各市考核體系反映了不同地區(qū)發(fā)展的要求和側重點，對在省級層面制定科學發(fā)展評價考核體系有借鑒作用。一是指標體系的設置較為全面，綜合考慮了經濟、民生、社會、環(huán)境、政治等多方面的指標，不僅注重經濟效益，也關注人的全面發(fā)展。二是體現了分類指導的原則。有的市按主體功能定位進行考核，有的市對縣（市）和城區(qū)采用了不同的考核指標。三是考核方法有所創(chuàng)新。除量化考核外，有的市引入第三方評估進行計分考核。還引入了加分、扣分項目甚至一票否決指標，突出反映了各地最為關心的問題，具有較好的導向性。四是指標體系設置突出地方特色。根據不同的現實情況、發(fā)展階段，蘇南地區(qū)更多關注結構調整、外貿經濟，蘇北地區(qū)較為關注經濟發(fā)展、新農村建設。

　　同時，各市的目標管理考核與科學發(fā)展評價考核體系尚有一定的區(qū)別與差距。一是關注焦點不同，目標管理考核關注的是發(fā)展的水平，科學發(fā)展評價更要關注發(fā)展的過程、方式和路徑。二是指標設計不同，各市較多關注發(fā)展速度、投資、招商引資等指標，且權重較大，體現發(fā)展質量、反映民生的指標相對較為薄弱。三是考核辦法不同，各市指標設置較多的注重一些剛性的、量化的指標，柔性的、定性的、反映人民群眾滿意度的指標相對較少。

　　三、建立科學發(fā)展評價考核體系的指導思想和基本原則

　　建立科學發(fā)展評價考核體系，首先要準確全面地把握和理解科學發(fā)展的深刻內涵。科學發(fā)展，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。建立科學發(fā)展的評價考核體系，按照科學發(fā)展的要求指導江蘇經濟社會的發(fā)展，必須立足于江蘇發(fā)展的實際，著眼于解決江蘇現階段面臨的突出問題。

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　　我省建立科學發(fā)展評價考核體系的指導思想是，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，著力轉變不適應不符合科學發(fā)展觀的思想觀念，著力解決影響科學發(fā)展的突出問題，圍繞“好字優(yōu)先、又好又快”的發(fā)展主題，緊密結合江蘇實際，體現發(fā)展階段性特征，建立并不斷完善導向明確、指標科學的評價考核體系，引導全省轉變發(fā)展觀念，創(chuàng)新發(fā)展思路，破解發(fā)展難題，努力在科學發(fā)展的道路上邁出更加堅實的步伐，把江蘇的明天建設的更加美好。在確定評價考核指標時，注重“五個體現，五個突出”：

　　——體現發(fā)展第一要義，突出發(fā)展質量。不能把經濟發(fā)展簡單地理解為GDP增長，但也不能脫離經濟發(fā)展來談科學發(fā)展，必須堅持聚精會神搞建設，一心一意謀發(fā)展，不斷發(fā)展社會生產力和增強綜合實力。要以提高質量和效益為核心，推進速度和結構、質量、效益相統(tǒng)一，經濟發(fā)展與人口、資源環(huán)境相協(xié)調，消費、投資、出口對經濟增長的拉動相匹配，加快實現由經濟大省向經濟強省的跨越。

　　——體現發(fā)展方式轉變，突出創(chuàng)新驅動。轉變發(fā)展方式是江蘇實現科學發(fā)展的核心內容。要鼓勵科技創(chuàng)新，培養(yǎng)高素質的人才。突出依靠科技進步、高素質人力資源和管理創(chuàng)新，推動增長動力從投資驅動向創(chuàng)新驅動轉變，要素支撐從物質資源為主向人力資源為主轉變，推動產業(yè)結構從一般加工業(yè)為主向先進制造業(yè)和現代服務業(yè)為主轉變，提高科技進步對經濟發(fā)展的貢獻率，推動經濟發(fā)展方式轉變取得重大進展。

　　——體現協(xié)調發(fā)展，突出社會進步。在經濟發(fā)展的同時，要更加關心社會的全面進步，努力做到統(tǒng)籌經濟與社會發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展。提高財政對社會發(fā)展的支出比重，加快發(fā)展教育、文化、醫(yī)療、社會保障等社會事業(yè)，逐步實現區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間基本公共服務均等化。加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧，不斷提高人民群眾的幸福感和滿意度。

　　——體現可持續(xù)發(fā)展，突出生態(tài)文明建設。節(jié)約資源和保護環(huán)境就是保護生產力、提升競爭力。要堅定不移地推進資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會建設，加快生態(tài)省建設步伐。通過節(jié)能減排和污染防治，不斷降低單位產出的能源消耗、用地消耗、用水消耗，減少污染物排放，加強環(huán)境治理和生態(tài)建設，努力緩解資源環(huán)境的瓶頸制約。

　　——體現以人為本，突出民生改善。把促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的最終目標，把改善民生放在更加突出的位置，著力解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。關注人的生活質量、發(fā)展?jié)撃芎托腋Ｖ笖?，重視城鄉(xiāng)居民收入增長、人民福利水平提高和消除絕對貧困現象，增強人民群眾共享改革發(fā)展成果的普惠性，體現大多數居民對科學發(fā)展成果的直觀感受。

　　（二）基本原則

　　在制定指標體系過程中，必須遵循以下幾個原則：

　　——導向性原則。評價考核體系應該充分體現科學發(fā)展觀的本質內涵和要求，既要有檢查、考核的功能，更要發(fā)揮導向、推動的作用，努力引導各地牢固樹立正確的政績觀，把握工作方向，調整工作重點，促進又好又快發(fā)展。特別要結合江蘇發(fā)展的新階段、新形勢，著力解決科學發(fā)展中面臨的突出矛盾和問題。指標設計不求非常全面完整，不過多涉及我省已經發(fā)展較好、已經較好體現科學發(fā)展的領域。

　　——前瞻性原則。建立科學發(fā)展評價考核體系，視野要開闊，起點要放高，方法要科學，借鑒吸收國際上有關發(fā)展的評價體系，正確把握經濟社會發(fā)展的一般規(guī)律，統(tǒng)籌考慮當前發(fā)展和長遠發(fā)展，努力做到科學性、規(guī)律性和創(chuàng)新性的有機統(tǒng)一。

　　——操作性原則。評價考核的最終目的是推動工作。在評價考核體系指標的選擇上，要充分考慮指標的代表性和動態(tài)性，兼顧統(tǒng)計資料的可獲取性，使指標可采集、可量化、可對比；在評價方法上，要注重客觀、適用、可行，能夠實事求是評價科學發(fā)展的程度。

　　——公認性原則。評價指標不僅要采用剛性指標反映發(fā)展方式和發(fā)展過程，而且還要把群眾認可、滿意作為一個重要的衡量標準，做到量化考評和定性考評相結合。科學發(fā)展評價體系的建立要充分考慮人民群眾的切身感受，引入公眾評價指標，提高公眾參與度和對科學發(fā)展的認可程度。

　　四、科學發(fā)展評價考核體系的基本框架

　　在設計科學發(fā)展評價考核體系過程中，我們對十七大報告和省委十一屆三次全會報告等重要文獻中有關科學發(fā)展的論述和要求進行了梳理，形成了一個科學發(fā)展評價考核指標庫。課題組從“三個力求”出發(fā)，力求把導向性、前瞻性、操作性和公認性結合起來；力求從經濟、社會、生態(tài)和人的發(fā)展多方面準確反映科學發(fā)展觀的總體要求；力求立足于江蘇發(fā)展的實際、解決江蘇現階段發(fā)展面臨的突出問題，對入庫指標進行反復分析研究，廣泛征求意見，選擇采用了28個具體指標，建立了具有鮮明科學發(fā)展導向的考核評價新體系。

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　　我省建立科學發(fā)展評價考核體系的內容，主要是經濟社會領域，包括經濟發(fā)展、社會進步、生態(tài)建設和人民生活。評價考核對象為省及省轄市。為更好地體現江蘇發(fā)展的階段特征，強調科技創(chuàng)新對江蘇轉變經濟發(fā)展方式的重要性，我們把科學發(fā)展評價考核指標體系分為五大類，即經濟發(fā)展、科技創(chuàng)新、社會進步、生態(tài)文明和民生改善。

　　經濟發(fā)展類。經濟發(fā)展是社會發(fā)展和人的全面發(fā)展的前提和保證。實現經濟又好又快發(fā)展，努力使速度與質量、效益、結構相統(tǒng)一，消費與投資、出口對經濟增長的拉動相協(xié)調，對于江蘇“兩個率先”具有重要意義。該大類指標包括發(fā)展速度、質量、效益、結構等方面的6項指標。

　　科技創(chuàng)新類。科技創(chuàng)新是實現科學發(fā)展、轉變經濟發(fā)展方式的中心環(huán)節(jié)，也是增強經濟核心競爭力的關鍵舉措。我省進入了以科技創(chuàng)新為主導的發(fā)展階段，必須充分發(fā)揮江蘇科教優(yōu)勢，大力推進科技創(chuàng)新，提高科技進步貢獻率。該大類指標包括3項指標。

　　社會進步類。社會進步是科學發(fā)展的目的，是促進人的全面發(fā)展的根本途徑。要在經濟發(fā)展的基礎上，加快推進社會發(fā)展，實現社會全面進步，提高全體人民的福利。該大類指標包括社會事業(yè)、社會保障和社會安全等方面的6項指標。

　　生態(tài)文明類?？沙掷m(xù)發(fā)展是科學發(fā)展的基本要求。要在全社會牢固樹立生態(tài)文明理念，突出解決制約發(fā)展的資源環(huán)境問題，堅持經濟發(fā)展與資源環(huán)境保護相統(tǒng)一，不斷改善生態(tài)環(huán)境。該大類指標包括資源節(jié)約和環(huán)境友好兩個方面的6項指標。

　　民生改善類?？茖W發(fā)展的核心是以人為本。必須做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，使全民生活質量和生活環(huán)境顯著改善，促進人的全面發(fā)展。該大類指標包括就業(yè)收入、收入差距和生活質量等方面的7項指標。

　　對科學發(fā)展的評價，必須堅持群眾的觀點。指標體系為此引入了人民群眾對科學發(fā)展成果感受度的指標。這個指標的使用有三種思路。一是作為輔助指標，不參與定量評價，只作參考，就像小康社會指標達標時要做一個人民群眾對全面小康感受度的調查，大部分人認可了，才算達標。二是作為指標體系的一部分，賦予一定的分值和權重，直接參與定量評價。三是作為系數指標，對定量計算的綜合評價指數進行修正，兩者相乘后作為最終評價分值。

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　　1、關于經濟發(fā)展類6項指標

　　（1）人均GDP及增長。這是反映經濟水平的指標，沒有選用總量，而是選用人均，既體現發(fā)展第一要義，又體現以人為本，同時選用增長速度，充分考慮了區(qū)域差距，以縱向比較來衡量發(fā)展的業(yè)績，更為科學合理。

　?。?）財政一般預算收入占GDP比重。這是反映經濟發(fā)展綜合效益的指標，是政府提供公共產品和服務供給的基礎。

　?。?）農業(yè)增加值增長及高效農業(yè)比重。這是反映農業(yè)產出總量和農業(yè)結構調整的指標，包括農業(yè)增加值和高效農業(yè)（含水產）兩個方面。在保證糧食生產的基礎上，著力提高農業(yè)生產效率，具有鮮明的江蘇特色和較強的導向性。

　?。?）服務業(yè)增加值占GDP比重。這是反映產業(yè)結構優(yōu)化升級的指標，是省委、省政府經濟工作的重點領域，也是我省產業(yè)結構向高度化發(fā)展的內在要求。

　　（5）高新技術產業(yè)產值占工業(yè)產值比重。這是反映產業(yè)結構優(yōu)化升級的指標，體現工業(yè)結構調整的重要方向，是江蘇提高產業(yè)競爭力、走新型工業(yè)化道路的重要途徑。

　?。?）消費需求對經濟增長的貢獻率。這是反映優(yōu)化經濟增長需求結構的指標，提高消費需求貢獻率，可以促進三大需求拉動的平衡發(fā)展，增強經濟發(fā)展的內生動力。

　　經濟發(fā)展類的指標較多，在指標選取的過程中，曾經選擇先進制造業(yè)比重、新型工業(yè)化指數、地均產出、財政收入增長、人均財政一般預算收入增長、民營經濟比重、總部經濟比重、品牌經濟占產業(yè)銷售收入比重、經濟國際化水平等指標，由于難以界定和統(tǒng)計、復合指數與現有指標高度相關性、導向性不夠鮮明等原因，沒有采用。

　　2、關于科技創(chuàng)新類3項指標

　　（1）企業(yè)研發(fā)支出占銷售收入比重。這是反映企業(yè)科技投入和創(chuàng)新的常用指標，體現企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體，具有較強的國際國內可比性。

　?。?）科技進步貢獻率。這是反映科技進步對經濟發(fā)展貢獻度的指標，是國際通用指標。

　?。?）百萬元GDP專利授權數和發(fā)明專利申請數。這是反映自主知識產權和自主創(chuàng)新的指標，專利特別是發(fā)明專利體現了一個地區(qū)的科技創(chuàng)新能力，具有很強的導向性。

　　在科技創(chuàng)新指標中，曾經選擇R&D經費支出占GDP的比重、發(fā)明專利授權數增長、萬人人才數、萬人專業(yè)技術人員數、萬人科技人才數等指標，由于小康指標已有考核、指標相關性較高、針對性不夠強等原因，沒有采用。

　　3、關于社會進步類6項指標

　?。?）城鄉(xiāng)公共服務支出占財政支出比重。這是反映政府提供公共服務的指標，包括教育、科技、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護、社區(qū)服務、農村公共服務和住房改革支出等方面，既反映城市又反映農村，體現公共財政的發(fā)展方向、政府職能的重要轉變和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思想。

　?。?）城鄉(xiāng)基本社會保險覆蓋率。這是反映城鄉(xiāng)社會保障水平的指標，包括現行的城鎮(zhèn)基本社會保險，同時也增加了農村有關保險的內涵，體現了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的要求，同時要積極擴大社會保險的覆蓋人群，實現全體人民的全覆蓋，具有很強的導向性。

　?。?）高等教育毛入學率。這是反映受教育水平的指標。我省的高中階段教育已基本普及，但高等教育毛入學率低于日本、韓國30個百分點左右。選擇這個指標具有較強的階段特征和針對性。

　?。?）萬人擁有公共文化體育設施面積。這是反映公共文化產品服務提供的指標，是政府重要的公共服務職能，包括文化和體育兩個方面，既有數量要求又有質量要求。

　?。?）億元GDP生產安全事故死亡率。這是反映安全生產的指標，體現了以人為本的思想和社會進步的要求。

　　（6）平安社會指數。這是反映社會平安的指標，包括萬人刑事案件發(fā)案率和社會矛盾糾紛調處成功率兩方面，反映了一個地區(qū)的社會安全建設情況。

　　在社會進步指標中，曾經選擇城市化水平、農村公共服務支出占財政支出的比重、高中階段毛入學率等指標，由于小康指標已有考核、指標相關性較高、針對性不夠強等原因，沒有采用。

　　4、關于生態(tài)文明類6項指標

　　（1）單位GDP能耗下降率。這是“十一五”規(guī)劃綱要中提出的一個約束性目標，反映節(jié)約能源。

　　（2）單位GDP建設用地占用及下降率。這是反映節(jié)約集約用地的指標，體現資源節(jié)約的要求，包括建設用地占用和變動情況兩個方面。

　　（3）COD、SO2排放量削減率。這是國家和我省“十一五”規(guī)劃綱要中提出的約束性目標，反映污染物排放總量的持續(xù)下降，改善環(huán)境質量。

　?。?）水（環(huán)境）功能區(qū)水質達標率。這是反映突出環(huán)境問題得到有效治理的重要指標，包括城區(qū)和鄉(xiāng)村，是人民群眾直接感受到環(huán)境改善的指標。

　　（5）空氣質量良好以上天數比重。這是反映突出環(huán)境問題得到有效治理的重要指標，是人民群眾直接感受到環(huán)境改善的指標。

　?。?）城鄉(xiāng)綠化覆蓋率。這是反映城鄉(xiāng)生態(tài)建設的指標，包括林木覆蓋率和城市建成區(qū)綠化覆蓋率兩個方面，是創(chuàng)新指標，體現統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)建設。

　　在生態(tài)文明指標中，曾經選擇耕地保有量變動幅度、單位GDP用水消耗下降率、新能源占能源總量比重、循環(huán)經濟比重、再生資源回收利用率、環(huán)境質量綜合指數等指標，由于指標導向不夠鮮明、涵蓋范圍較小、難以界定和統(tǒng)計、與其他指標相關性較高等原因，沒有采用。

　　5、關于民生改善類7項指標

　　（1）城鄉(xiāng)居民人均收入實際增長及收入比。這是反映提高城鄉(xiāng)居民收入水平及調整收入分配結構的重要指標，包括城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農村居民人均純收入的增長以及城鄉(xiāng)居民收入差距的狀況，體現了實實在在的民生改善。

　?。?）城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。這是反映就業(yè)水平的指標，包括城鎮(zhèn)居民和在城市規(guī)劃區(qū)范圍內的被征地農民的就業(yè)情況，體現了就業(yè)是民生之本。

　　（3）年人均收入低于2500元的人口比重。這是反映貧困人口的指標，體現改善民生，每人每天生活費不低于1美元是國際通用的絕對貧困標準，考慮到匯率的波動，將現階段脫貧標準確定為2500元具有較強的操作性。

　?。?）城鄉(xiāng)居民健康指數。這是反映居民生命健康和享受醫(yī)療公共服務的創(chuàng)新指標，包括醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全等方面，體現以人為本、促進人的全面發(fā)展。

　?。?）城市低收入家庭住房困難戶占總戶數比重。這是反映城市（包括縣城）低收入家庭住房保障的重要指標，體現住有所居。

　?。?）生活信息化水平。這是反映居民生活信息化程度的指標，包括互聯網寬帶接入用戶普及率和有線電視入戶率兩個方面，體現了居民生活信息化中最迫切需要解決的問題。

　?。?）城鄉(xiāng)居民公共交通水平。這是反映城鄉(xiāng)居民出行便捷程度的指標，包括城市萬人公交車輛擁有量、行政村和農村已建規(guī)劃居住點客運班車通達率兩個方面，不僅反映城市也反映農村，更好地體現社會主義新農村建設。

　　在民生改善指標中，曾經選用基尼系數、恩格爾系數、城鄉(xiāng)居民收入比、城鄉(xiāng)居民人均收入增長與人均GDP增長之比、城鄉(xiāng)低保標準增長率、低收入人群比重、城鄉(xiāng)居民居住質量指數、人均住房面積、農村飲用水安全率、藥品監(jiān)測合格率、百戶家庭電腦擁有量、農村客運班車通達率等指標，由于與現有指標相關性較高、操作性不強、反映影響當前民生改善的問題不夠突出，沒有采用。

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　　我們在統(tǒng)一指標體系考核評價的同時，也考慮了按不同功能區(qū)進行評價的思路，設計了一套蘇南、蘇中、蘇北有差異的指標體系。黨的十七大報告要求“按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調整經濟布局”，這是今后區(qū)域發(fā)展的方向和工作要求。

　　差異化的指標體系由兩部分組成，既有共性指標，又有個性指標，通過個性指標體現區(qū)域差異性。共性指標是指反映科學發(fā)展觀普遍性要求、三大區(qū)域均要考核的指標。個性指標是指體現地區(qū)發(fā)展階段特點和對不同區(qū)域定位要求的指標，在指標結構和指標類型設計一致性的前提下選擇差別指標，主要是在經濟結構、自主創(chuàng)新能力、縮小收入差距等方面設計了一些個性化指標。這套指標體系較好地反映了因地制宜落實科學發(fā)展觀的要求，導向性較強，但個性指標的設計比較困難，認可度不高，操作性不強。

　　根據征求意見情況，課題組決定采用統(tǒng)一指標體系的方案。

　?。ㄋ模┰u價方法

　　本評價體系采用指數化的綜合評價方法，通過合成一個單一的、體現科學發(fā)展觀要求的綜合指數，動態(tài)地觀察分析我省科學發(fā)展狀況，測度各地科學發(fā)展進程。對全省和各省轄市科學發(fā)展的情況，通過綜合指數的比較，把不同省轄市間的橫向比較和不同時期各省轄市自身的縱向比較納入同一個框架下進行，不但要評價一個地區(qū)在全省各省轄市中的科學發(fā)展位次，而且也要評價這個地區(qū)自身發(fā)展歷程。

　　評價的基本思路是根據科學發(fā)展指標體系分別計算出本期和上一期反映科學發(fā)展水平的綜合指數，并將得出的兩個指數值加以比較，從而測度各地科學發(fā)展進程；通過計算本期和上一期各地綜合指標及大類指數，以及具體指標的變化，可以較詳細地分析各地在科學發(fā)展進程中存在的主要問題，為宏觀決策提供參考依據。

　　綜合指標的計算方法，即先將各指標作無量綱化處理，再匯總得出綜合指數。具體步驟如下：

　　1、數據處理。各指標反映科學發(fā)展的不同層面，重要程度、計量單位以及方向性不盡一致，在綜合時不能直接相加，需進行標準化處理。標準化就是采用功效函數的方法，對指標進行同度量處理，以消除指標量綱的影響。

　?。?）指標的無量綱化

　　正指標的無量綱化方法為：

　　Zi=  ×100

　　其中，Xi為第i個評價指標在某地區(qū)的評價基期值，X為該指標的某個類型地區(qū)的平均水平；Zi為該指標的指數值。

　　逆指標的無量綱化方法為：

　　Zi=  ×100

　　其中，Xi為第i個評價指標在某地區(qū)的評價基期值，X為該指標的某個類型地區(qū)的平均水平；Zi為該指標的指數值。

　?。?）對每項指標分別計算各地區(qū)的最大值    和最小值    。

　　然后，計算極差：           。

　　最后，計算各項評價指標的標準化值（  ），其公式為：            。

　　其中，  為指標的實際值。

　　這樣處理之后的指標值取值范圍均落入［60，100］范圍內，兼具直觀性和可比性。對于體系中逆向指標，采用取相反數的方法（原來的指標值乘以-1）加以處理。

　　2、計算綜合指數。采用功效函數的方法，將經過標準化處理后的單項指標指數按大類合并，得到大類指數，將大類指數合并得到科學發(fā)展的綜合指數。

　　計算公式為：    

　　式中，D表示反映科學發(fā)展的綜合指數，Xi表示各大類指數，n表示大類的個數。D數值越大，表示科學發(fā)展的水平和程度越高。

　?。ㄎ澹┲笜梭w系監(jiān)測

　　1、監(jiān)測評價目的。通過反映科學發(fā)展各項指標的監(jiān)測評價結果，包括全省科學發(fā)展綜合（大類）指數及其指標變動情況、各地科學發(fā)展綜合（大類）指數及其指標變動情況、各地科學發(fā)展特征綜合（大類）聚類結果，客觀、科學地分析評價科學發(fā)展各項工作進展和取得的成效，以及各地發(fā)展的實績，促進工作導向和工作部署向科學發(fā)展轉變。

　　2、監(jiān)測評價頻率。每年監(jiān)測評價一次，即每年4月底前對上一年度的反映科學發(fā)展的情況進行監(jiān)測評價，形成監(jiān)測報告，并經省委、省政府審定后發(fā)至各市黨委、政府及省級各部門，適當時機向社會公布。

　　3、監(jiān)測評價要求。省發(fā)改委會同統(tǒng)計局等部門，對各市進行監(jiān)測評價。省統(tǒng)計局負責建立規(guī)范的監(jiān)測統(tǒng)計報表制度，明確資料來源、計算方法、上報時間等，同時利用CATI系統(tǒng)（計算機輔助電話調查系統(tǒng)）進行民意調查，了解老百姓的認可度和新要求。省級有關部門建立健全相關指標的監(jiān)測統(tǒng)計制度，運用科學的調查方法和調查手段及時收集、整理相關指標數據和信息。

　　4、定期發(fā)布監(jiān)測評價結果。省委省政府將評價結果納入對各省轄市年度考核。并每年對科學發(fā)展評價綜合指數排序前三位和綜合指數增量前三位的省轄市實施表彰獎勵，以有效激勵和推動全省落實科學發(fā)展觀的進程。

　　五、實施科學發(fā)展評價考核體系的工作措施

　　制定科學發(fā)展評價考核體系的目的在于應用。因此，實施科學發(fā)展評價考核體系意義更大、更重要。必須高度重視，精心組織，統(tǒng)籌兼顧，合理安排，確保評價考核工作順利有序進行，確保評價考核體系發(fā)揮導向作用。

　　一是科學確定評價考核主體，做到政府考核與群眾評判相結合。根據地方政府組織法有關規(guī)定，上級政府及其組成部門是下級政府及其組成部門的考核主體，各級政府必須擔負起相應的考核責任。建議省級評價考核體系一經通過，立即成立考核領導小組，由省政府領導擔任組長，具有考核或確認指標任務的部門領導為成員，下設得力的工作班子。在開展評價考核工作時，堅持群眾公認的原則，實行“陽光操作”，充分聽取專家學者、普通群眾和社會各方面的意見，最大限度地擴大群眾參與范圍，真正做到把科學發(fā)展的成果和老百姓的實際感受一致起來。

　　二是科學選擇評價考核時機，做到積極推進和穩(wěn)妥實施相結合。我省在制訂科學發(fā)展評價考核體系方面見事早、行動快。實施這一體系也應“宜早不宜遲”，不一定等到盡善盡美之時再行實施，事實上也難以做到，可在實施過程中形成“動態(tài)管理”的修訂機制，根據經濟社會發(fā)展實際情況修訂部分指標。實施科學發(fā)展評價考核體系是一個新的課題、新的實踐，沒有成熟的經驗可以借鑒，我們在“積極推進”的同時，還要注意“穩(wěn)妥實施”。在制訂具體實施方案時，“宜粗不宜細”，防止束縛基層的手腳，影響基層走有自己特色的科學發(fā)展之路。

　　三是科學設置評價考核辦法，做到剛性約束和柔性修正相結合。為體現政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，這次我們在制訂科學發(fā)展評價考核體系時，保留了一些過去已有的考核指標。這些指標中，有不少是中央和省委、省政府明確要求必須完成的。在開展新的評價考核工作中，對這樣的指標仍然不能放松要求。但由于過去的考核體系重在結果，新的評價考核體系重在過程；又由于我省各地處在不同的發(fā)展階段，基礎差異較大，這就要求我們在評價考核實際工作中，要區(qū)別對待，有一定的彈性空間。對各地在科學發(fā)展道路上的一些新做法、新經驗要及時肯定，給予獎勵，并適時吸收到評價考核體系中來。

　　四是科學運用評價考核成果，做到兌現獎懲與推動工作相結合。一方面，要嚴肅認真做好評價考核工作，把評價考核結果作為獎懲賞罰的重要依據，充分發(fā)揮評價考核體系的督促檢查功能。另一方面，要看到評價考核只是一種手段，推動做好科學發(fā)展的工作才是目的。要更加注意發(fā)揮評價考核體系的導向、推動作用，促進各級領導干部把科學發(fā)展觀和正確政績觀有機統(tǒng)一起來，真正把經濟社會納入科學發(fā)展的軌道。

　　課題組成員名單

　　組  長：羅志軍

　　副 組 長：李小敏

　　成  員：毛偉明、曲福田、宋林飛、伍 祥、徐山瀑

　　        肖學亮、林 康、張　平、高建鳴、張 超、朱 萍、封蘊珊

　　 

附件1： 江蘇省科學發(fā)展評價考核指標體系