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蘇政發(fā)〔2014〕78號
各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
為全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)守耕地紅線、確保實有耕地面積基本穩(wěn)定、實行耕地數(shù)量質(zhì)量保護(hù)并重等一系列精神，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，堅決落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，現(xiàn)提出如下意見。
一、統(tǒng)一思想，堅守耕地保護(hù)紅線
（一）充分認(rèn)識保護(hù)耕地的極端重要性。耕地是人類賴以生存的基本資源，“十分珍惜和合理利用土地，切實保護(hù)耕地”是基本國策。近年來，我省通過嚴(yán)控建設(shè)占用耕地、強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)與建設(shè)、大力推進(jìn)土地整治等措施，有效保護(hù)了耕地，提高了糧食綜合生產(chǎn)能力。然而，第二次土地調(diào)查成果顯示，雖然我省完成了國家下達(dá)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，但人多地少的基本省情沒變，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏，占補(bǔ)平衡任務(wù)艱巨，耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻。各地、各有關(guān)部門要充分認(rèn)識耕地保護(hù)工作的極端重要性，強(qiáng)化責(zé)任意識、憂患意識，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，以更加扎實的措施保護(hù)好耕地，確保最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到實處。
（二）切實履行耕地保護(hù)責(zé)任。各地要按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的要求，把耕地保護(hù)工作列入重要議事日程，全面建立落實耕地保護(hù)的考核評價、經(jīng)濟(jì)激勵和社會監(jiān)督機(jī)制，層層明確目標(biāo)，落實責(zé)任，嚴(yán)守耕地紅線。各市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人，必須保質(zhì)保量完成省人民政府下達(dá)的耕地保護(hù)任務(wù)；國土資源部門主要領(lǐng)導(dǎo)是耕地保護(hù)的主管責(zé)任人，必須不斷提高依法行政的執(zhí)行力，確保耕地保護(hù)各項政策措施和目標(biāo)任務(wù)落到實處；發(fā)展改革、監(jiān)察、財政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)等部門是耕地保護(hù)的共同責(zé)任人，必須切實履行好各自責(zé)任，形成合力，確保完成國家下達(dá)我省的7127萬畝耕地保有量任務(wù)。
二、嚴(yán)格管控，有效控制耕地占用
（三）強(qiáng)化規(guī)劃計劃管控約束作用。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用和年度計劃的約束作用，強(qiáng)化用途管制，厲行節(jié)約集約。嚴(yán)禁突破土地利用總體規(guī)劃設(shè)立新城新區(qū)和各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)），嚴(yán)禁通過修改土地利用總體規(guī)劃擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模、降低耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積。依據(jù)第二次土地調(diào)查成果，按照法定程序，科學(xué)合理評估修改土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制城市建設(shè)規(guī)模。改進(jìn)土地利用年度計劃指標(biāo)分配管理辦法，將指標(biāo)分配與耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行、區(qū)域資源環(huán)境容量、土地開發(fā)強(qiáng)度和節(jié)約集約用地水平等相掛鉤。對土地開發(fā)強(qiáng)度較高、耕地后備資源不足的地區(qū)，相應(yīng)減少新增建設(shè)用地尤其是占用耕地指標(biāo)。
（四）嚴(yán)格建設(shè)占用耕地審批。嚴(yán)格執(zhí)行以補(bǔ)定占、先補(bǔ)后占規(guī)定，引導(dǎo)建設(shè)不占或少占耕地，確需占用耕地的應(yīng)避開質(zhì)量等級較高的耕地。強(qiáng)化建設(shè)用地預(yù)審，嚴(yán)格項目把關(guān)。預(yù)審時需提出補(bǔ)充數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)母氐陌才牛⒆鳛橥ㄟ^預(yù)審的必備條件。對占用耕地100公頃以上的線性工程或占用耕地70公頃以上的塊狀工程，用地預(yù)審時需提交節(jié)地評價報告，并由省國土資源廳組織實地踏勘論證。建設(shè)用地審查報批時，對建設(shè)項目占補(bǔ)平衡進(jìn)行嚴(yán)格審查把關(guān)，堅決糾正占優(yōu)補(bǔ)劣問題，補(bǔ)充耕地達(dá)不到規(guī)定要求的，不得通過審查。要正確處理好簡政放權(quán)、改革審批與保護(hù)耕地、嚴(yán)格監(jiān)管的關(guān)系，提高土地審批效率，搞好供地服務(wù)。
（五）促進(jìn)各類建設(shè)節(jié)約集約用地。按照《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》（蘇發(fā)〔2014〕6號）的部署要求，嚴(yán)控總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率，綜合運(yùn)用規(guī)劃調(diào)控、市場調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、執(zhí)法監(jiān)管等手段，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)、工礦、農(nóng)村、基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)節(jié)約集約用地，切實減少建設(shè)用地對耕地的占用，不斷提升節(jié)地水平和產(chǎn)出效益。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的引領(lǐng)和管控作用，進(jìn)一步統(tǒng)籌國土開發(fā)布局，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地空間。積極盤活存量用地，提高建設(shè)用地批后供地率，開展批而未供和閑置用地專項清理。總結(jié)推廣節(jié)地技術(shù)及模式，促進(jìn)土地復(fù)合利用、立體利用、綜合利用。
（六）嚴(yán)防集體土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押、擔(dān)保等，必須在符合規(guī)劃、用途管制和最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下進(jìn)行。堅持農(nóng)地農(nóng)用，嚴(yán)禁以農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不得改變耕地用途，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘造湖、種植林果、建綠色通道及其他毀壞種植條件的行為。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地要盡可能利用農(nóng)村存量建設(shè)用地和非耕地，不得占用基本農(nóng)田。生態(tài)退耕要嚴(yán)格按照有關(guān)法規(guī)規(guī)定的條件和程序辦理。依法享有耕地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和耕地承包經(jīng)營人，應(yīng)承擔(dān)起保護(hù)和合理利用耕地的義務(wù)，堅決制止和杜絕撂荒、閑置、轉(zhuǎn)變用途及其他破壞耕地的行為。
三、規(guī)范管理，堅持補(bǔ)充耕地數(shù)量質(zhì)量并重
（七）嚴(yán)格劃定和永久保護(hù)基本農(nóng)田。各地要按照省人民政府批準(zhǔn)的實施方案，加快推進(jìn)基本農(nóng)田劃定工作，成果數(shù)據(jù)匯總于2014年9月底前完成。堅決落實國家下達(dá)我省6323萬畝基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，切實做到落地到戶、上圖入庫、網(wǎng)上公布、接受監(jiān)督。基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，實行嚴(yán)格管理、永久保護(hù)，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。符合法定條件和供地政策，確需占用和改變基本農(nóng)田的，必須報國務(wù)院批準(zhǔn)，并優(yōu)先將同等面積的優(yōu)質(zhì)耕地補(bǔ)劃為基本農(nóng)田。農(nóng)村土地綜合整治形成的優(yōu)質(zhì)耕地，應(yīng)及時劃入基本農(nóng)田管理。要進(jìn)一步加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)的宣傳和監(jiān)督力度，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)識，標(biāo)示出基本農(nóng)田的位置、面積、保護(hù)責(zé)任人、示意圖和監(jiān)督舉報電話等信息。
（八）進(jìn)一步加大補(bǔ)充耕地力度。各地要通過土地開發(fā)復(fù)墾整理增加耕地補(bǔ)充來源，有序推進(jìn)廢棄礦山、采煤塌陷地和廢棄鹽田等的復(fù)墾利用，重點(diǎn)實施沿海灘涂土地綜合開發(fā)利用和黃河故道流域土地綜合整治等工程。組織開展耕地后備資源專項調(diào)查，并于2014年9月底前全面完成調(diào)查工作。按照省下達(dá)的年度補(bǔ)充耕地計劃，科學(xué)合理確定年度耕地開發(fā)任務(wù)，并落實到具體項目和責(zé)任單位，確保按時完成年度補(bǔ)充耕地計劃。加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項目管理，充分利用信息化手段強(qiáng)化項目在線監(jiān)管。落實法人占補(bǔ)平衡責(zé)任制，有條件的用地單位應(yīng)利用自籌資金或結(jié)合生產(chǎn)建設(shè)活動，組織實施土地整治項目補(bǔ)充耕地。
（九）強(qiáng)化補(bǔ)充耕地質(zhì)量管理。各地要將高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)列為政府年度工作任務(wù)，探索建立“以補(bǔ)代投、以補(bǔ)促建”等投入機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民共同參與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，“十二五”期間，全省建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田2365萬畝。健全耕地質(zhì)量評價制度和監(jiān)測體系，開展耕地質(zhì)量等別年度更新評價和補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級評定工作。土地整治補(bǔ)充耕地要先評定質(zhì)量等級再驗收，沒有達(dá)到要求的，不得通過驗收。加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項目后期管護(hù)，制訂管護(hù)方案，明確管護(hù)責(zé)任，落實管護(hù)資金。強(qiáng)化后續(xù)培肥，切實提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量。補(bǔ)充耕地項目竣工后，跟蹤管理年限原則上不少于5年。探索實施耕作層剝離再利用，加大損毀土地復(fù)墾實施力度。
四、探索創(chuàng)新，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵機(jī)制
（十）加大耕地保護(hù)建設(shè)性補(bǔ)償力度。按照“以建設(shè)促保護(hù)”的總體要求，不斷提高農(nóng)村土地綜合整治水平，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，調(diào)動保護(hù)耕地的積極性。通過合理調(diào)整耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、市場化配置補(bǔ)充耕地指標(biāo)等方式，提高對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償力度。各地要進(jìn)一步加大建設(shè)性投入，以農(nóng)村土地綜合整治項目為平臺，統(tǒng)籌安排新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)和其他涉農(nóng)資金，發(fā)揮資金整合效益。積極鼓勵民間資本按照國家有關(guān)政策參與土地整治，增加資金來源。規(guī)范開展補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易，多措并舉，全面穩(wěn)定和拓寬建設(shè)性補(bǔ)償資金渠道，完善建設(shè)性補(bǔ)償管理機(jī)制。
（十一）探索建立耕地保護(hù)激勵機(jī)制。省財政廳、國土資源廳完善新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)分配方法，采用因素分配法切塊分配，將耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積等作為省分配市、縣新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的重要因素，調(diào)動各市、縣保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的積極性。各地應(yīng)積極探索經(jīng)濟(jì)激勵的有效辦法，按照“誰保護(hù)、誰受益”的原則，根據(jù)本地區(qū)實際情況確定具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對承擔(dān)耕地或基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織予以補(bǔ)貼，主要用于耕地和基本農(nóng)田的后續(xù)管護(hù)等方面。省級從新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中安排一定比例，按年度對出臺耕地或基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵制度并實施較好的地區(qū)給予獎勵。
五、落實責(zé)任，嚴(yán)格耕地保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管
（十二）強(qiáng)化違法查處，落實責(zé)任追究。加強(qiáng)對違反規(guī)劃計劃擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中大量損壞耕地和基本農(nóng)田等違法行為的執(zhí)法檢查。堅持重大典型違法違規(guī)案件掛牌督辦制度，對重大典型案件及時進(jìn)行公開查處、公開曝光。建立國土資源部門與法院、檢察、公安、監(jiān)察等多部門的聯(lián)動協(xié)同機(jī)制，形成查處合力。嚴(yán)格責(zé)任追究制度，對耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核不合格、土地管理秩序混亂、年度管轄范圍違法占用耕地嚴(yán)重或造成惡劣社會影響的，依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部令第15號）和《江蘇省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違反土地管理規(guī)定行為責(zé)任追究暫行辦法》（蘇紀(jì)發(fā)〔2010〕10號）等有關(guān)規(guī)定，啟動黨政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，對黨政主要負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人實行問責(zé)追究，嚴(yán)肅處理。
（十三）健全耕地保護(hù)監(jiān)管體系。充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)管、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督作用，構(gòu)建全方位、多渠道、多關(guān)口、網(wǎng)絡(luò)化的耕地保護(hù)監(jiān)管體系。建立耕地保護(hù)社會監(jiān)督員制度、群眾舉報信訪制度，發(fā)揮新聞媒體作用，形成全社會監(jiān)管保護(hù)耕地的良好局面。加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田變化情況監(jiān)測及調(diào)查，及時預(yù)警、發(fā)布變化情況。以第二次土地調(diào)查、年度土地變更調(diào)查和衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，加快完善土地規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)、土地整治、占補(bǔ)平衡、耕地質(zhì)量等級成果等數(shù)據(jù)庫，建立數(shù)據(jù)實時更新機(jī)制，以國土資源“一張圖”為載體，實現(xiàn)省與國家、市、縣四級系統(tǒng)的互聯(lián)互通，強(qiáng)化耕地保護(hù)全流程動態(tài)監(jiān)管。
各市人民政府應(yīng)在每年2月底前完成對下級人民政府上年度耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況的檢查及本級人民政府的自查，并將檢查及自查情況報告省人民政府，對各市自查情況，省人民政府將組織抽查并通報結(jié)果。
江蘇省人民政府
2014年7月6日